郑 磊 李 虔 张 绘 | 中国城乡义务教育一体化的发展现状、动力机制及政策路径
作 者 简 介
郑 磊，北京师范大学教育学部/首都教育经济研究基地副教授，博士，主要从事教育经济学研究；
通讯作者：李 虔，国家教育行政学院行政教研部副研究员，博士，主要从事教育政策研究；
张 绘，中国财政科学研究院研究员，博士，主要从事教育财政、公共预算管理研究。
· 摘 要 ·
中国推进城乡义务教育一体化发展十年来，取得重大进展，但仍存在较明显的城乡教育质量差距，“乡村弱、城镇挤”的问题尚未彻底解决。进入新时代，在全面实施乡村振兴以及完善新型城镇化两大战略背景下，推动城乡义务教育一体化迈上新台阶，一方面要以县城为重点，在巩固县域内一体化基础上实现教育优质均衡发展；另一方面要将城市纳入政策视域，在更大范围内拓展教育一体化。这既是党和政府推进教育公平的重点目标，也是建设高质量教育体系的必然要求，同时也体现了教育服务经济社会发展的社会责任。在政策路径上，应建立健全教育生产要素在城乡间双向自由流动政策体系，提升农村学生教育质量；尊重人口和产业集聚规律，积极扩充城镇地区教育容量；以都市圈和城市群建设为契机，突破行政区划边界的限制，创新教育公共服务均等化的提供机制。
2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》首次提出“建立城乡一体化的义务教育发展机制”，2016年国务院进一步提出统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展，中国推进城乡义务教育一体化发展十年来取得重要进展。进入新时代，在巩固义务教育基本均衡成果的基础上，进一步推动义务教育优质均衡发展和城乡一体化，是党和政府在新时代推进教育公平的重点目标，是建设高质量教育体系的内在要求，也是教育服务经济社会发展的社会责任。[1]
放眼世界，不少国家都存在城乡教育发展不均衡的问题。特别是在很多新兴市场经济国家，都面临着如何在资源和人口向城市集聚的背景下实现城乡教育公平发展。研究中国城乡义务教育一体化的发展模式和政策路径，对于中国参与全球教育治理，为教育公平这一全球性的社会议题贡献中国经验，具有重要价值。在某种程度上，城乡义务教育一体化的目标可以理解为如何以体制机制创新，促进教育生产要素和资源在城乡间合理流动，在空间上优化配置，从而实现一体化发展。空间的因素和制度的特征是两个重要分析维度。本文从空间维度入手，梳理城乡义务教育一体化的发展现状；从制度环境出发，研究推动城乡义务教育一体化的动力机制；从体制机制创新着眼，探索推动城乡义务教育一体化的政策路径。
一、城乡义务教育一体化的发展现状
自从2008年党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出“要建立促进城乡经济社会发展一体化制度”以来，城乡义务教育一体化作为城乡一体化发展战略的重要组成部分，取得了巨大成就。进入新时代，在乡村振兴以及建设新型城镇化两大战略背景下，城乡义务教育一体化发展也面临着新的任务。
（一）城乡间入学机会和办学条件差距大幅缩小，但教育质量差距依然明显
2020年全国九年义务教育巩固率达到95.2%，城乡学生的小学和初中入学机会几乎一样，“义务教育有保障的目标基本实现”。[数据来源：教育部《2020年全国教育事业发展统计公报》。]截至2019年底，全国99.8%的义务教育学校办学条件达到基本要求，95.32%的县通过了义务教育基本均衡发展督导评估认定，23个省份整体实现县域义务教育发展基本均衡。[2]城乡学校在建设标准、教师编制标准、生均公用经费基准定额和基本装备配置标准上实现了城乡统一。比如城乡小学校园网建设比例从2010年相差36.8个百分点下降到2020年相差13.3个百分点，初中校园网建设比例从2010年相差20.9个百分点下降到2020年相差11.1个百分点。农村小学/初中生均预算内教育事业费相对于全国平均水平的比例，在2010年后分别稳定在94%以上和90%以上。[数据来源：根据《中国教育统计年鉴》的数据计算整理。按照年鉴的统计口径，本段的“城”包含城区和镇区的学校。]
但是城乡学生的教育质量差异仍然明显，这是城乡教育发展的根本性差距。[3]教育部基础教育质量监测中心对全国四、八年级学生的学业水平监测结果显示，无论是在东、中、西部的不同省份，还是同一区县内，各科学业水平呈现城市学校学生、县镇学校学生、农村学校学生依次降低的分布。[4]其他研究也显示，在标准化学业测试成绩、认知能力、非认知能力等教育结果上，农村学生显著低于城市学生。[5-9]
这其中一个重要原因在于农村学校教师质量偏低。尽管义务教育阶段高于规定学历教师比例的城乡差距有所缩小（2020年城乡相差2.0个百分点），但师资质量上的不均衡仍然明显。比如在职称结构上，2020年城镇初中教师获得高级职称的比例比农村教师高1.3个百分点，而农村初中未定职称的教师比例则比城镇高2.0个百分点。在年龄结构上，农村教师队伍老龄化的问题依然存在，特别是小学阶段，农村小学50岁以上教师比例比城镇高6.4个百分点。[数据来源：根据《中国教育统计年鉴》的数据计算整理。按照年鉴的统计口径，本段的“城”包含城区和镇区的学校。]
（二）城镇学校扩容增位，但“城镇挤”尚未完全缓解
随着城镇化的进程，大量学龄儿童进入城镇学校就读。教育部提出以“同步建设城镇学校”和“消除大班额”两条途径缓解义务教育学校“城镇挤”问题。2020年，小学和初中56人以上的大班比例分别下降至1.12%和1.16%。数据来源：教育部《2020年全国教育事业发展统计公报》。但是城镇小学和初中的生师比分别为17.81∶1和12.94∶1，仍然高于全国平均水平。[数据来源：2020年《中国教育统计年鉴》、教育部《2020年全国教育事业发展统计公报》。]在一些人口集聚的大城市，义务教育学位紧缺现象尤为突出，学校数量的变化背离学生和城市常住人口数量的变化（见表1），地方教育行政部门频频发布学位紧缺预警。[深圳市福田区、龙华区教育局发布的义务教育阶段学位预警报告显示，两区2020年小学一年级学位缺口分别为7 000个和8 000个，初一学位缺口分别为2 500个和3 000个。]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“‘十四五’规划”）重点提到要“加快城镇学校的扩容增位”，说明“城镇挤”的问题尚未完全解决。
（三）“空间维度”的城乡义务教育一体化进展显著，但“人口维度”的一体化进展相对滞后
城镇化进程带来了规模巨大的受人口流动影响的儿童。除了传统的流动儿童（来自农村）和留守儿童（居住在农村），近年来随着“就地/就近城镇化”、大城市控人政策以及越来越多的城镇人口参与外出流动，出现了大量城镇留守儿童和城镇流动儿童。2020年全国受人口流动影响的儿童总数比2010年增加了4 730万人，其中流动儿童7 109万人，留守儿童6 693万人，受人口流动影响的儿童合计1.38亿人，占儿童总人口的46.4%。[以上数据来自联合国儿童基金会、中华人民共和国国家统计局、联合国人口基金编写的《2020年中国儿童人口状况：事实与数据》。其中儿童系指0~17周岁人口。]人口流动，特别是大量农业转移人口进入城市就业，突破了传统的空间维度上的城乡二元结构，并由此产生了城市内部流动人口与本地居民之间在人口维度上的新城乡二元结构。与城乡教育二元结构的两种形态相对应，城乡义务教育一体化也应该有“空间维度”和“人口维度”两种类型，推进“人口维度”的教育一体化其重要性完全不亚于“空间维度”的一体化。[10]但是，已有政策主要关注“空间维度”的一体化，对“人口维度”的一体化关注较少。和顶层设计对流动/留守儿童教育的重视相比，地方政府的相关政策并未有效落实，存在着执行主体单一化、服务供给组织体系不完善、缺乏相对独立的绩效评估体系等问题。[11]
（四）加快农村教育“提质”和城镇教育“扩容”是新时代推进城乡义务教育一体化的两大任务
城乡教育一体化蕴含在城乡融合发展这一目标之中，而城乡融合发展又是有效利用超大规模市场优势，整合形成强大国内市场，避免中国的大国发展道路陷入破碎的“欧元区化”的前提。[12]城乡融合发展有两个战略背景：一是全面实施乡村振兴战略，二是完善新型城镇化战略。发达的城市背后不应该有衰败的乡村，乡村的振兴同样需要城市的辐射和带动，两大战略相辅相成。“十四五”规划指出，“以县域为基本单元推进城乡融合发展”。另一方面，在我国新型城镇化空间格局中，城市群是主体形态、县城是重要载体，“以城市群、都市圈为依托促进大中小城市和小城镇协调联动”。所以县城的城镇化和城市群、都市圈的城镇化是新型城镇化两个重要发展方向。[13]89-127
在这种空间视角下，新时代推动城乡义务教育一体化面临着两大新任务，一方面要以县城为重点全面振兴乡村教育，加快农村教育“提质”，让农村更好，实现“空间维度”的一体化；另一方面要以城市为重点积极发展城镇教育，加快城镇教育“扩容”，让城镇更强，促进“人口维度”的一体化。这既是建设高质量教育体系的内在要求，也通过促进城乡融合服务于经济社会发展。
二、新时代推进城乡义务教育一体化的动力机制
中国城乡义务教育一体化走过十年发展道路之后，“十四五”规划仍然强调进一步推动义务教育优质均衡和城乡一体化，其动力机制来自三个方面。
（一）城乡义务教育一体化是党和政府在新时代推进教育公平的重点目标
当前，我国社会的主要矛盾已经转变为人民群众日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。随着义务教育普及目标的实现，人民群众对义务教育的要求由“有学上”转变为“上好学”，提升义务教育办学条件和教育质量的呼声更加急切。
党和政府在对当前经济社会发展形势准确把握的基础上，提出新时代进行教育建设的根本遵循是“努力让人民享有更好更公平的教育”。[14-15]要实现这一目标和承诺，破除城乡二元体制在户籍制度和资源配置等方面的壁垒、努力缩小城乡教育差距、大力促进城乡教育一体化是关键。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央多次就教育公平，特别是城乡义务教育均衡发展问题进行审议，做出重要指示。2016年国务院印发了《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》，党的十九大进一步将其作为重点任务。在义务教育实现基本均衡的基础上，“十四五”规划将“优质均衡”作为下一阶段继续推进城乡义务教育一体化的目标。在新时代发展教育事业要“坚持以人民为中心的发展思想，落实教育公益性原则，提升人民群众教育获得感”。[16]从城乡教育体系分割到城乡教育一体化发展，从“有学上”到“上好学”，从“基本均衡”到“优质均衡”，这一系列战略部署既体现了“坚持以人民为中心”这一我党根本宗旨，也是对我国在新时代社会基本矛盾的回应。
（二）城乡义务教育一体化是建设高质量教育体系的内在要求
城乡学生的教育质量差异是城乡教育发展的根本性差距。对个体而言，会影响到农村学生后义务教育阶段教育机会的获得以及长期的社会经济结果；对社会而言，关系到整体劳动力素质、共同富裕目标的实现等一系列问题。[7]在新时代进一步推进城乡义务教育一体化，首先要以县城为重点，全面振兴乡村教育。有效缩小城乡学生在教育质量上的差距，加快农村教育“提质”，实现教育发展从“基本均衡”迈向“优质均衡”，这是建设高质量教育体系的内在要求。
“十三五”期间，中国劳动年龄人口的平均受教育年限为10.7年。“十四五”规划提出劳动年龄人口平均受教育年限要提高到11.3年。对标发达国家，美国和日本早在2005年，劳动年龄人口的平均受教育年限就分别达到了13.63年和12.9年。[17]由此可见，全面普及高中阶段教育，是提升我国劳动力人力资本存量的重要教育发展目标，是建设高质量教育体系的重要基础。而这一目标能否实现，关键在农村人口。
如图1所示，2018年城镇劳动力人口平均受教育年限为11.27年，高中及以上受教育程度劳动力占比为52.69%；农村的相应数据分别为9.02年和20.74%。[18]根据教育部的统计数据，2020年我国高中阶段毛入学率是91.2%。如果假设城市户籍学生基本都接受了高中阶段教育，那么以2020年45.4%的户籍城镇化率估算，农村户籍人口的高中阶段毛入学率只有80.62%。
创新驱动是重要的新发展理念之一，是我国在新时代发展的战略导向。创新重在以高等教育作为引擎的基础科学研究，但是如果没有大量接受高中教育的人口，如何为高等教育提供“人才蓄水池”？如果有20%的农村学生无法在初中毕业后继续接受高中教育，这个“蓄水池”的规模就会小很多。“十四五”规划提出：“建设高质量教育体系”，让“全民受教育程度不断提升”。与此同时，“以县域为基本单元推进城乡融合发展”。因此在新时代进一步推进城乡义务教育一体化，需要在巩固县域内一体化的基础上，提升一体化水平，实现教育的优质均衡发展。这既是建设高质量教育体系的必然要求，也通过增加未来劳动人口的人力资本水平，为建设创新型国家夯实人力资源基础。
（三）城乡义务教育一体化是教育服务经济社会发展的社会责任
在以城市群、都市圈为主体形态的城镇化发展新阶段，要处理好城市群、都市圈内部大中小城市和小城镇之间的协调发展以及城乡关系。对于城乡教育结构而言，要理顺大中小城市和小城镇之间的教育协调发展关系，在巩固县域内城乡义务教育一体化的基础上，重点推进大中城市中心城区与城市郊区的城乡教育一体化，特别是人口与产业集聚的超大/特大城市的中心城区与新城之间的教育一体化，优化都市圈和城市群建设过程中的教育资源空间配置。在新时代进一步推进城乡义务教育一体化，要在县域之外的更大范围内拓展城乡义务教育一体化，必须将城市纳入“一体化”的建设体系之中，以人口和产业集聚的都市圈、城市群为重点，加快城镇教育“扩容”，实现义务教育常住人口全覆盖。这一新任务体现了教育服务经济社会发展的社会责任。
第一，拓展城乡义务教育一体化范围，将城市纳入其中，是城乡义务教育一体化发展的自发要求。2016年《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》就已经指出，“要在县域义务教育从基本均衡到优质均衡发展的基础上，探索市（地）域义务教育均衡发展路径，鼓励有条件的地区在更大范围内开展城乡义务教育一体化试点。”县域内的一体化，严格说来只是“镇乡一体化”或者“县城乡村一体化”。要促进教育生产要素的城乡双向流动和资源合理配置，必须将城市纳入“一体化”的体系之中，发挥城市，特别是大城市高质量教育体系的溢出效应和辐射带动作用。[19]
第二，拓展城乡义务教育一体化范围，加快城镇教育“扩容”，将极大地缓解“城镇挤”问题。一方面，大城市在“多中心、组团式”发展思路下，城市中心区域的“老居民”向外围疏解；另一方面，农业转移人口以及城市间流动人口日趋向大城市集聚，这部分“新市民”主要居住在城市外围。第七次全国人口普查数据显示，和2010年相比，北京、上海、广州、深圳四大城市的中心城区常住人口占全市常住人口的比重分别下降了9.5个百分点、3.4个百分点、5.8个百分点和7.14个百分点。[以上数据分别来自北京市第七次全国人口普查公报（第二号）、上海市第七次全国人口普查主要数据公报（第二号）、广州市第七次全国人口普查公报（第二号）、深圳市第七次全国人口普查公报（第二号）。]大城市的新城、新区、城市副中心地带承载了大量人口，却面临着公共服务供给不足的矛盾。加快城镇地区教育扩容，本身就是在推进城市内部人口和空间两个维度的一体化。
第三，拓展城乡义务教育一体化范围，实现义务教育常住人口全覆盖，也为协调共享的经济社会发展奠定城乡融合基础。这与新时代党和政府将教育公平作为创新社会治理的优先方面，强调教育发展成果由人民共享的理念是一致的。[14]城镇化进程中一些新兴群体的教育问题都和城市的治理水平以及公共教育服务提供能力有关，比如就地/就近城镇化背景下出现了城镇留守儿童，超大城市疏解人口政策产生了再迁儿童和回流儿童。[20-21]因为制度性障碍，劳动力这种最为重要的要素在城乡间的自由流动并不顺畅，极大地影响了消费、就业以及社会阶层分割。研究发现，中国国内流动人口的举家迁移率只有20%，远低于其他国家的水平。[22]城市提高落户门槛的政策增加了大专以下学历的低技能转移人口（主要是农业转移人口）的居住成本并减少了教育资源的可获得性，但对高技能转移人口并无影响，这不仅是导致留守儿童现象最重要的两个原因，也加剧了城市内部的社会分化。[23]城市对随迁子女设置的入学门槛增加了城市移民举家返乡以及将随迁子女送回老家变成留守儿童的概率，这在加剧留守儿童问题的同时也让城市地区减少了1270万的劳动力供给。[24]因此拓展城乡义务教育一体化范围，实现义务教育常住人口全覆盖，对教育体系自身而言是在促进“人口维度”的一体化，另一方面也通过教育公平服务经济社会发展，壮大消费、扩大就业，提高城乡居民的获得感、幸福感、安全感，促进农业转移人口的市民化，有利地推动“人的城镇化”。[25]对于这一点，顶层设计已经开始重视。例如，《中共中央 国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》明确将“切实保障农民工随迁子女平等接受义务教育，逐步实现随迁子女入学待遇同城化”作为“率先实现城乡一体化发展”的重要目标。
三、新时代推进城乡义务教育一体化的政策路径
在新时代推进城乡教育一体化迈上新台阶，不仅要关注教育体系内部的体制机制创新，更要关注整个经济社会系统的变革。事实上，在“十四五”规划当中，除了专门的教育篇章外，在全面推进乡村振兴、完善新型城镇化、优化区域经济布局、促进区域协调发展等方面的战略部署也与城乡教育一体化具有关联。这些涉及要素流动、资源空间配置上的体制机制创新，既对城乡义务教育一体化提出了新要求，也提供了新思路。
（一）建立健全教育生产要素在城乡间双向自由流动政策体系，提升农村学生教育质量
在《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（以下简称“城乡融合发展意见”）、“十四五”规划等顶层设计中，促进城乡要素双向自由流动并且向农村倾斜，是健全城乡融合发展的重要体制机制创新。从经济学视角来看，教育发展所需的关键投入包括人员（学生和教师）、教育用地、资金、教育教学技术等教育生产要素。新时代推动城乡义务教育一体化迈上新台阶，不能脱离完善新型城镇化和乡村振兴这两个重要的战略背景。在此背景下，城乡之间要素的流动机制将被重构。
一方面，在强调“促进要素更多向乡村流动”的时候，需要准确把握对于乡村教育振兴、农村教育提质最为关键的教育生产要素是什么。除了已经在政策层面实施的加大农村地区教育经费投入、加强农村学校教育信息化建设等措施之外，激励高质量教师这一关键的教育生产要素向农村流动是重点。研究表明，农村学生教育结果之所以落后于城镇学生，除了家庭因素之外，农村学校的师资质量偏低是学校因素当中最重要的原因。[6,8,26]和学术研究发现相呼应，顶层设计也瞄准教师这一核心要素在推动城乡义务教育一体化中的作用。例如《城乡融合发展意见》、“十四五”规划提出，通过岗编适度分离等多种方式，推进城市教科文卫体等工作人员定期服务乡村，建立城市人才入乡激励机制；通过职称评定、工资待遇等向乡村倾斜，增强乡村教师岗位吸引力；通过义务教育学校教师“县管校聘”管理改革，推行县域内教师交流轮岗和城乡教育联合体模式。
对于教育信息化资源这一技术性要素，应当通过更有效的资源配置方式，发挥其促进城乡教育一体化的作用。截至2017年底，全国信息化经费支出占教育总经费支出的平均比例为17.1%。但是学校信息化建设存在重建设、轻使用的现象。[27] 已有研究并未发现学校信息通信技术（ICT）资源对学生教育结果具有确定的积极影响。[28]在城乡学校教育信息化差距大幅缩小的同时，城乡学生在家庭场域的“数字鸿沟”依然明显，这是导致城乡学生教育质量差距的一个重要原因。因此，推动以教育信息化为代表的“技术下乡”，以教育信息化促进教育优质均衡发展，重点应该关注农村学生在家庭场域的ICT资源占有和使用。[28-29]
另一方面，伴随着新型城镇化进程中人口和产业集聚的新特点、新趋势，也不应忽视城乡要素“双向流动”对提高农村学生教育质量的作用。在城镇化过程中，学生这一最为重要的教育生产要素在不断向城市集聚。农村学生自发向城市流动，分享城市优质教育，本身就是在空间上优化资源配置。大量研究表明，“流动改变境遇”——农村学生如果在城镇接受教育，不仅在学业表现、心理健康等教育结果指标上缩小与城镇同龄人的差距，对城市的融入和认同感也更高。[30-32]反过来，即使农村外出务工的父母返乡陪伴留守儿童，也未必能改善他们的教育质量，解决农村留守儿童教育问题的根本途径是让他们随父母一起迁移到城市接受教育。[33]甚至是广受批评的农村学校撤点并校，也因为集中办学增加了教育资源投入，农村学生接受了质量相对更高的教育，从而显著提升了高中入学率，促进了长期人力资本积累。[34-35]乡村人口和生源向城市流动，体现了人民群众对美好生活的向往。[36]坚持以学生为核心推动城乡义务教育一体化，就应当在尊重学生流动和集聚规律的基础上，优化教育资源的空间配置。
（二）尊重人口和产业集聚规律，积极扩充城镇地区教育容量
由于城市自身“多中心、组团式”的发展模式，以及城镇化背景下人口不断集聚，“城镇挤”的问题日益凸显。对此“十四五”规划提出，要“加快城镇学校扩容增位”。是所有城镇地区都出现了“城镇挤”吗？应当在哪里扩容？如何扩容？这需要把握中国城镇化发展的阶段性新特点，特别是要尊重人口和产业集聚规律，避免盲目扩容，造成资源闲置浪费。
中国的城镇化已经进入中后期转型提质阶段，人口的空间集聚出现了一些新特征。一是人口向大城市集聚的特征更加明显，城市群成为人口和产业的主要载体。珠三角、长三角、京津冀、成渝、长江中游五大城市群集聚了全国40%的人口，生活在超过1 0000人/平方公里的高密度城区的人口达到36%。[37]27二是人口向县城集聚的现象日趋普遍，劳动力流动从跨省流动转向以省内流动、返乡创业为主。在“五普”到“六普”的十年间，人口在1 000万以上的超大城市和50万以下的小城市（包括县城和下辖建制镇）吸纳人口的增幅最快，都超过了50％。与此同时，出现了一批“收缩型中小城市”，特别是50~100万人口规模城镇的人口增长速度最慢。[38]
因此中国未来城镇化有两个重要发展方向：一是发展壮大城市群和都市圈；二是推进以县城为重要载体的城镇化建设。加快城镇学校扩容增位，要瞄准人口不断集聚的城市群/都市圈和县城。
城市群和都市圈是新型城镇化的主体形态。对于中心城市和城市群等经济发展优势区域，“十四五”规划提出要“提高综合承载能力和资源优化配置能力”，这些地区的教育资源应当适度超前地规划扩容，要做到观念、制度和技术三方面的转变或调整。对标“十四五”规划，在观念上，不应将外来人口（特别是教育程度较低的农业转移人口）视作城市资源的“瓜分者”，要“推进基本公共服务常住人口全覆盖，提高居住证持有人城镇义务教育实际享有水平”；在制度上，创新土地、人员、资金等要素的跨地区协调体制机制，“根据人口流动实际调整人口流入流出地区教师编制定额和基本公共服务设施布局”，打破学校扩容增位瓶颈；在技术上，提高城建和教育规划编制能力，特别是依据常住人口动态更新教育资源建设布局所依据的“千人指标”。
县城是新型城镇化的重要载体。县城处在城市和农村地区之间的过渡和连接地带，一方面接纳着农村向城市转移的人口，另一方面也承载着城市产业向外围疏解的劳动力，承担起生活型城镇化的作用。[13]103-104“十四五”规划指出，“以县域为基本单元推进城乡融合发展，强化县城综合服务能力和乡镇服务农民功能。”对于县城教育服务设施的提级扩能要注意两点。首先，并非所有县城都应当教育扩容。在以县城、乡镇为依托开展就地/就近城镇化的时候，同样要尊重人口和产业集聚规律。2022年5月6日中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》强调，“顺应县城人口流动变化趋势，……选择一批条件好的县城作为示范地区重点发展，防止人口流失县城盲目建设。”该《意见》将县城分为五种类型，要求“科学把握功能定位，分类引导县城发展方向”。比如，要区分传统农村地区的县城和都市圈内部的县城。传统农村地区的县城主要是行政和消费功能，难以提供可持续的就业和产业。但都市圈内部的县城作为城市—县城—镇—村一个完整的梯度分工体系上的重要节点，不断承载中心城市转移的产业和人口。[此处的观点参考自刘守英在中国发展高层论坛2021年会接受专访的报导。详见微信公众号原子智库“对话刘守英：乡村振兴不是要乡村去创造GDP”。]忽视人口在不同县城的集聚特征，错误地将更多的教育资源配置到缺乏产业和就业机会的县镇，反而会出现新的“城镇留守儿童”。[用大数据基于人口密度计算的城镇化率高于政府部门基于行政区划计算的城镇化率，这一点对于四川、贵州、河南等劳务输出大省以及地广人稀的西部省份尤为明显。这意味着在这些地区，农村人口向城镇集聚的特点更为明显，集聚程度超过了政府行政统计数据的估算（国务院发展研究中心宏观经济研究部、国务院发展研究中心宏观决策支持大数据实验室：《迁徙的人 变动的城》，北京：中国发展出版社，2019年，第25-28页）。忽视人口集聚特征，盲目地、全面性地“振兴县城教育”，会造成教育资源空间误配。]其次，要解决县级政府承载人口的公共服务提供压力与其财力不对等的矛盾。由于现代经济（现代制造业和服务业）有向大城市集聚的特点，县城在人口比重上升的同时，经济比重却在下降，这就导致县级政府需要提供的教育、医疗等公共服务责任超过其财政收入能力。[13]103-104特别是粤港澳大湾区城市群的东莞、佛山、中山等地级市的人口总量和城镇化率已经远超大多数副省级城市，但这些发达的县市和乡镇政府拥有的人口、财税、土地权限难以适应巨量城市人口管理的需要。[37]29因此在加快县城教育补短板强弱项、推进教育服务设施提级扩能的时候，要加强更高层级政府的统筹，有效处理行政区划分割造成的政策不协调。
（三）以都市圈和城市群建设为契机，突破行政区划边界的限制，创新教育公共服务均等化的提供机制
无论是建立向农村倾斜的城乡要素自由流动机制，还是在城镇地区扩容以提高教育服务承载力，抑或拓展城乡义务教育一体化范围，都涉及到教育生产要素（人员、资金、教育用地指标、技术）的跨地区流动和分配。从过去的实践来看，平级政府间各自为政的“碎片化”制约了区域内的整合协调。[39]因此在创新教育公共服务均等化的提供机制时，需要以一种突破行政区划边界限制的思路化解这种外部性问题。最有条件进行改革试点的，是在城市群和都市圈内部。
习近平总书记在2020年8月召开的扎实推进长三角一体化发展座谈会上指出：“实施长三角一体化发展战略要紧扣一体化和高质量两个关键词，以一体化的思路和举措打破行政壁垒、提高政策协同，让要素在更大范围畅通流动，有利于发挥各地区比较优势，实现更合理分工，凝聚更强大的合力，促进高质量发展。”[40]“十四五”规划提出要“以城市群、都市圈为依托促进大中小城市和小城镇协调联动”，“破除资源流动障碍，优化行政区划设置，提高中心城市综合承载能力和资源优化配置能力，强化对区域发展的辐射带动作用”。城市群和都市圈体现了一种不同于行政区的发展思路，作为一种多中心的一体化发展模式，取代原有的单核城市化模式，最有可能通过体制机制创新打破行政区划边界限制，优化教育资源的空间配置，以一体化促均衡化。
首先，多中心的都市圈、城市群模式有助于缓解大城市单体规模过大的“城市病”，促进公共资源在城市核心区和外围区之间的均衡分布，实现市域范围内的义务教育一体化。由于人口和公共资源的空间配置失衡，大城市内部存在突出的优质教育资源不均衡现象。北京、上海在0~5公里半径范围内的城市最核心区域，中小学教职工数比重/常住人口比重分别高达1.78和1.5。北京三环以内的重点小学占比高达70%，但常住人口占比只有30%。未来要以公共服务网、轨道交通网、信息通讯网将将地理邻近的大中小城镇整合成互联互通紧密的都市圈，既发挥“大城”的辐射作用，也发挥“小市”的疏解功能。[37]118,121这也符合“十四五”规划提出的要完善超大特大城市郊区新城功能，实现多中心、组团式发展的思路。
其次，都市圈、城市群等区域一体化发展模式有助于突破行政区划边界，畅通要素自由流动，优化资源空间配置。“十四五”规划将深化户籍制度改革作为要素市场化配置体制机制的重要创新，放宽除个别超大城市外的落户限制，在有条件的都市圈、城市群探索户籍准入年限同城化累计互认。无独有偶，在2021年2月2日《国家发展改革委关于同意南京都市圈发展规划的复函》中提出由江苏、安徽两省共同建设南京都市圈。这些政策都表明，“十四五”期间将深化重点地区一体化协同发展，弱化甚至突破行政区划边界对要素配置的限制。生产要素将更加自由地跨地区配置，这一点首先出现在城市群和都市圈内部，这对城乡义务教育一体化既是挑战也是红利。
在都市圈、城市群内部，中心城市和中小城市/小城镇具有不同的分工。以粤港澳大湾区城市群为例，很多人工作、纳税在广州，但是居住和子女教育在佛山等周边城市。这要求在进行义务教育资源的空间配置时，不能采取一城一地的孤立视角，必须统筹考虑都市圈、城市群内部不同规模城镇之间的分工和协调。在此过程中会面临一系列难题：比如教育服务人口的信息如何在城镇之间互通？相应的教育投入经费如何在城镇之间分担？教师编制和用地指标如何在城镇之间调剂？对此，“十四五”规划给出了政策红利——根据人口流动实际调整人口流入流出地区教师编制定额和基本公共服务设施布局；都市圈内教育资源共享，探索建立都市圈统一的规划委员会，通过规划统一编制和实施，进行人口、土地的统一管理。在这方面可以参考医保和社保领域的试点改革。把握教育新基建的契机，加快教育服务数字化转型，在全国中小学生学籍信息管理系统的基础上，构建一个全国统一的智慧教育服务信息平台，逐步实现教育服务人口的信息互联互通，经费拨款、教师编制和教育用地指标跨地区转移、调剂。
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引用格式：郑磊，李虔，张绘.中国城乡义务教育一体化的发展现状、动力机制及政策路径[J].教育学报，2023，19（3）：86-99.